《监察法（修正草案）》重点条文讨论与分享
发布日期：2024-09-24 23:13
来源类型：光明日报 | 作者：Durazzo
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本文作者：张雁峰、郑炫
2024年9月13日，十四届全国人大常委会第十一次会议对《中华人民共和国监察法（修正草案）》进行了审议，这部监察体制改革后诞生的法律迎来了它的第一次修改。根据我国《立法法》第40条之规定，目前正处于向社会公开征求意见阶段。
已公布的修正草案共计23条，主要修改涉及“包括完善监察法总则和有关监察派驻的规定、完善监察措施和监察程序、充实反腐败国际合作相关规定、强化监察机关自身建设等”多项内容。按此意见，修改后的《监察法》将从原有的69条扩充至78条。目前对草案内容讨论大多集中在增设监察措施以及调整调查期限这两方面。对此，我们根据相关条文结合自身理解作如下分享。
第一部分 关于监察措施
一、现有“监察措施”的类别与定位
我国监察措施自1990年《行政监察条例》颁布实施以来，在表述与权限上历经几次修正并最终形成现在的“12+3”模式。在现行《监察法》《监察法实施条例》中，根据工作阶段的不同，监察机关可采取“谈话、讯问、询问、留置、查询、冻结、搜查、调取、查封、扣押、勘验检查、鉴定、技术调查、通缉、限制出境”共15项措施。其中采取“技术调查、通缉、限制出境”措施的，按照规定审批后，交有关机关执行。（见“图一”）
阶段 | 执法 | 执纪 | 适用对象 | 法条 | ||
《监察法》 | 《监察法实施条例》 | |||||
问题线索处置阶段 | 谈话 | 可能发生违纪违法的党员、 监察对象 | 19 | 70-80 | ||
查询 | 严重违纪违法或职务犯罪案件中涉案单位和个人的财产 | 23 | 104-107 | |||
调取 | 用以证明案件事实的证据材料 | 18 25 | 119-124 | |||
初步核实阶段 | 询问 | \ | 证人、被害人等人员 | 21 | 85-91 | |
勘验检查 | 有关的场所、物品、人身、尸体、电子数据等 | 26 | 136-144 | |||
鉴定 | 案件中的专门性问题 | 27 | 145-152 | |||
限制出境 | \ | 可能逃匿境外的被调查人 及相关人员 | 30 | 162-167 | ||
技术调查 | \ | 涉嫌重大贪污贿赂等职务犯罪 | 28 | 153-157 | ||
立案后的审查调查阶段 | ||||||
讯问 | \ | 涉嫌职务犯罪的被调查人 | 20 | 81-84 | ||
留置 | \ | 涉嫌严重职务违法或 职务犯罪的被调查人 | 22 | 92-103 | ||
通缉 | \ | 在逃的，依法应当留置的 被调查人 | 29 | 158-161 | ||
搜查 | \ | 被调查人及可能隐藏被调查人或者犯罪证据的人的身体、物品、住处、工作地点和其他有关地方 | 24 | 112-118 | ||
查封 | \ | 用以证明被调查人涉嫌违法犯罪以及情节轻重的财物、文件、电子数据等证据材料 | 25 | 125-135 | ||
扣押 | 暂扣 | |||||
冻结 | \ | 涉案单位和个人的存款、汇款、债券、股票、基金份额等财产 | 23 | 104-111 |
（图一：监察措施种类及适用条件）
基于监察机关职责属性，监察措施中既有对《刑事诉讼法》的借鉴，又有在党内监督执纪过程中通过实践经验而提炼出的做法。这种纪法共治、纪法衔接下的借鉴与总结在草案新增措施中也有明显体现。
二、新增监察措施的分析
（一）责令候查
通过“责令候查”的草案原文可以明显看出该条对于刑事强制措施中“取保候审”与“监视居住”的借鉴。（见“图二”）
法律 | 措施 | 内容 |
刑事诉讼法 | 取保候审 | 第六十七条 人民法院、人民检察院和公安机关对有下列情形之一的犯罪嫌疑人、被告人，可以取保候审： （一）可能判处管制、拘役或者独立适用附加刑的； （二）可能判处有期徒刑以上刑罚，采取取保候审不致发生社会危险性的； （三）患有严重疾病、生活不能自理，怀孕或者正在哺乳自己婴儿的妇女，采取取保候审不致发生社会危险性的； （四）羁押期限届满，案件尚未办结，需要采取取保候审的。 取保候审由公安机关执行。 |
第七十一条 被取保候审的犯罪嫌疑人、被告人应当遵守以下规定： （一）未经执行机关批准不得离开所居住的市、县； （二）住址、工作单位和联系方式发生变动的，在二十四小时以内向执行机关报告； （三）在传讯的时候及时到案； （四）不得以任何形式干扰证人作证； （五）不得毁灭、伪造证据或者串供。 | ||
监视居住 | 第七十四条 人民法院、人民检察院和公安机关对符合逮捕条件，有下列情形之一的犯罪嫌疑人、被告人，可以监视居住： （一）患有严重疾病、生活不能自理的； （二）怀孕或者正在哺乳自己婴儿的妇女； （三）系生活不能自理的人的唯一扶养人； （四）因为案件的特殊情况或者办理案件的需要，采取监视居住措施更为适宜的； （五）羁押期限届满，案件尚未办结，需要采取监视居住措施的。 对符合取保候审条件，但犯罪嫌疑人、被告人不能提出保证人，也不交纳保证金的，可以监视居住。 监视居住由公安机关执行。 | |
监察法（修正草案） | 责令候查 | 第二十三条 监察机关对有下列情形之一的涉嫌严重职务违法或者职务犯罪的被调查人,经依法审批,可以采取责令候查措施: (一)不具有本法第二十四条第一款所列情形的; (二)患有严重疾病、生活不能自理的,怀孕或者正在哺乳自己婴儿的妇女,或者系生活不能自理的人的唯一扶养人; (三)案件尚未办结,但留置期限届满或者对被留置人员不需要继续采取留置措施的; (四)符合留置条件,但因为案件的特殊情况或者办理案件的需要,采取责令候查措施更为适宜的。 被责令候查人员应当遵守以下规定: (一)未经监察机关批准不得离开所居住的市、县; (二)住址、工作单位和联系方式发生变动的，在二十四小时以内向监察机关报告; (三)在通知的时候及时到案接受调查; (四)不得以任何形式干扰证人作证; (五)不得串供或者伪造、隐匿、毁灭证据 被责令候查人员违反前款规定,情节严重的,可以依法予以留置。 |
（图二：责令候查与取保候审、监视居住的对比）
按照当前刑事司法理念，审前羁押是为了保障诉讼活动的正常进行。而被追诉人在判处限制自由刑之前，仍享有人身自由权，取保候审、监视居住等强制措施的设置正是该种理念的直接体现。责令候查作为一种非限制人身自由的监察措施，其设立目的应与之相似，通过附条件的释放候查作为处置被调查人的措施，在节约监察调查资源保障调查顺利进行的同时，也体现了人本主义精神，强化了被调查人的人权保障。
此外，该条第二款列明了诸多禁止性规定，第三款明确了违反后果，从而强化了该种措施在实践中的执行力。按照草案规定，该措施的适用贯穿于相关调查阶段的前、中、后期，为调查人员提供了较为灵活的选择。
（二）管护
“管护”作为草案新设的另一项监察措施，其与刑事强制措施中的“逮捕”具有较为类似的设定的理念。（见“图三”）
法律 | 措施 | 内容 |
刑事诉讼法 | 逮捕 | 第八十一条 对有证据证明有犯罪事实，可能判处徒刑以上刑罚的犯罪嫌疑人、被告人，采取取保候审尚不足以防止发生下列社会危险性的，应当予以逮捕： （一）可能实施新的犯罪的； （二）有危害国家安全、公共安全或者社会秩序的现实危险的； （三）可能毁灭、伪造证据，干扰证人作证或者串供的； （四）可能对被害人、举报人、控告人实施打击报复的； （五）企图自杀或者逃跑的。 批准或者决定逮捕，应当将犯罪嫌疑人、被告人涉嫌犯罪的性质、情节，认罪认罚等情况，作为是否可能发生社会危险性的考虑因素。 对有证据证明有犯罪事实，可能判处十年有期徒刑以上刑罚的，或者有证据证明有犯罪事实，可能判处徒刑以上刑罚，曾经故意犯罪或者身份不明的，应当予以逮捕。 被取保候审、监视居住的犯罪嫌疑人、被告人违反取保候审、监视居住规定，情节严重的，可以予以逮捕。 |
第九十一条 公安机关对被拘留的人，认为需要逮捕的，应当在拘留后的三日以内，提请人民检察院审查批准。在特殊情况下，提请审查批准的时间可以延长一日至四日。 对于流窜作案、多次作案、结伙作案的重大嫌疑分子，提请审查批准的时间可以延长至三十日。 人民检察院应当自接到公安机关提请批准逮捕书后的七日以内，作出批准逮捕或者不批准逮捕的决定。人民检察院不批准逮捕的，公安机关应当在接到通知后立即释放，并且将执行情况及时通知人民检察院。对于需要继续侦查，并且符合取保候审、监视居住条件的，依法取保候审或者监视居住。 | ||
监察法（修正草案） | 管护 | 第二十五条 对于未被留置的下列人员，监察机关发现存在逃跑、自杀等重大安全风险的,经依法审批，可以进行管护: (一)涉嫌严重职务违法或者职务犯罪的自动投案人员; (二)在接受谈话、函询、询问过程中，交代涉嫌严重职务违法或者职务犯罪问题的人员; (三)在接受讯问过程中，主动交代涉嫌重大职务犯罪问题的人员。 采取管护措施后,应当立即将被管护人员送留置场所，至迟不得超过二十四小时。 |
第四十六条 …… 监察机关采取管护措施的,应当在七日以内依法作出留置或者解除管护的决定,特殊情况下可以延长一日至三日。 |
（图二：管护与逮捕的对比）
首先，管护并非必经程序，其作为一种短期限制自由措施，为调查人员在决定留置与否时提供了一定的缓冲和审查时间。结合草案第十六条，对《监察法》第五十条第二款新增被管护人员、被留置人员及近亲属可提出申请变更措施的条款，也一定程度上畅通了被调查人员权利救济的渠道。
其次，从文义来看，管护更像一种安保措施。实践中，被调查人即便自首，也可能情绪波动较大，若此时存在重大人身安全风险或可能“逃跑”，对查办案件造成较大影响，则可对其采取管护措施。
最后，由于留置与责令候查具有一定的替代性，存在此消彼长的问题。因此启动管护措施时，应充分考虑责令候查的可实施性，即便此类人员存在严重职务违法或职务犯罪问题，若不存在上述风险，也可以在调查阶段不限制其人身自由而适用责令候查。
第二部分 关于留置时间
留置，作为监察机关行使调查权最主要的“杀手锏”，其威力巨大、后果严重。《监察法》第二十二条规定，被调查人涉嫌贪污贿赂、失职渎职等严重职务违法或者职务犯罪，监察机关已经掌握其部分违法犯罪事实及证据，仍有重要问题需要进一步调查，并有“涉及案情重大、复杂的；可能逃跑、自杀的；可能串供或者伪造、销毁、转移、隐匿证据的；可能有其他妨碍调查行为的”等情形之一时，经监察机关依法审批，可以将其留置在特定场所。
由于留置期间，被留置人完全无法与外界取得联系。其权利保障与调查手段合法性审查一直是实务界与理论界争论的焦点。而时限的延长则加大了对这一问题的担忧。
在笔者来看，此规定的出台或存在多种考虑。一是违法手段的多样化导致证据体量不断增大，现行时限下，往往无法将案情查清，导致移送司法机关后证据质量得不到保证；二是对于复杂类型案件，在时限内调查人员面临查证压力较大，为顺利查实相关线索，变相增加了调查人员使用诱供、威胁、欺骗等违法讯问手段的可能性；三是会给被调查人带来更重的心理压力，面对时限的延长与重新计算的现实问题，可能会选择配合从而尽快结束调查，节约办案资源。
同时，虽然草案设置了更长的留置时限，但为申请延长设置了较多限制条件。包括案件性质应属可能判处十年以上的重大案件、管辖级别为省级以上监察机关且需经过国家监察委员会批准或决定等。依此来看，实践中大部分被留置人或不会受到此规定的影响而延长留置时间。（见“图三”）
新增监察 措施 | 条件 | 期限 | 《监察法》（草案） |
强制到案 | 一般情况 | 12小时 | 第46条 |
特殊情况，不得超过 | 24小时（12+12） | ||
责令候查 | 最长期限 | 12个月 | |
管护 | 一般情况 | 7日 | |
特殊情况可延长 | 1-3日 | ||
留置 | 一般情况，不得超过 | 3个月 | 第48条 |
特殊情况，省级以下监察机关延长需报上一级批准可延长。 | 3个月 | ||
可能判处十年有期徒刑以上，经国家监察委员会批准。 | 2个月 | ||
省级以上监察机关调查，发现被调查人另有与留置时罪名不同种的重大职务犯罪或同种的影响罪名认定、量刑档次的重大职务犯罪，经国家监察委批准或决定。 | 重新计算一次留置期限 |
（图三：新增监察措施时限一览）
法律 | 措施 | 内容 |
刑事诉讼法 | 重新计算 | 第一百六十条 在侦查期间，发现犯罪嫌疑人另有重要罪行的，自发现之日起依照本法第一百五十六条的规定重新计算侦查羁押期限。 犯罪嫌疑人不讲真实姓名、住址，身份不明的，应当对其身份进行调查，侦查羁押期限自查清其身份之日起计算，但是不得停止对其犯罪行为的侦查取证。对于犯罪事实清楚，证据确实、充分，确实无法查明其身份的，也可以按其自报的姓名起诉、审判。 |
监察法（修正草案） | 第二十三条 …… 省级以上监察机关在调查期间,发现涉嫌职务犯罪的被调查人另有与留置时的罪行不同种的重大职务犯罪或者同种的影响罪名认定、量刑档次的重大职务犯罪,经国家监察委员会批准或者决定,自发现之日起依照第一款的规定重新计算留置时间。留置时间重新计算以一次为限。 |
（图四：监察留置时限与侦查时限有关重新计算时限的法条对比）
监察措施 | 时 限 | 法条 | |
《监察法》 | 《监察法实施条例》 | ||
谈话 （处置问题线索） | 书面说明：15个工作日内 | \ | 第72条 |
委托谈话：15个工作日内 （收到委托函后） | |||
留置 | 决定留置：24小时通知单位及家属 （除有碍调查不宜通知之外） | 43-44 | 第98条 第101条 第103条 |
一般期限：3个月 （向被留置人员宣布之日起） | |||
延长期限：不得超过3个月 | |||
发生办案安全事故、事件：24小时内 逐级上报至国家监察委员会 | |||
冻结 | 一般期限：6个月 | 第23条 | 第108条 第111条 |
每次续冻期限：6个月 | |||
与案件无关：3日内解除 | |||
调取 | 与本案无关：3日内退还 | \ | 第124条 |
查封扣押 | 涉案款项：15日内存入专门账户 | 第25条 | 第130条 第134条 |
涉案物品：30日内移交财物保管部门 | |||
与案件无关：3日内解除 | |||
通缉 | 抓获后24小时内交接，至迟不超3日 | \ | 第160条 |
限制出境 | 一般期限：不超过3个月 | \ | 第164条 第165条 |
每次延长期限：不超过3个月 | |||
接到查获边控对象通知后24小时内 到口岸办理移交手续 | |||
技术调查 | 一般期限：3个月以内有效 | 第28条 | \ |
每次延长期限：不超过3个月 |
（图五：现行监察措施期限一览）
第三部分 针对其他重要条款的看法
一、被管护、留置人员及其近亲属的措施变更申请权
如前所述，由于调查期间的措施根据阶段的不同，处于一种动态变化中。随着时间的推进，先前措施是否适用、案件事实、罪名轻重、悔罪态度等，都可能影响到监察措施实施正确与否。此次修改在第五十条增加了第二款，变更监察措施的申请权。
第五十条……
被管护人员、被留置人员及其近亲属有权申请变更管护、留置措施。监察机关收到申请后,应当在三日以内作出决定;不同意变更措施的,应当告知申请人,并说明不同意的理由。
虽然上述法条对提起人员的类别进行了限制，但也是一项重大突破。与现行《监察法》第六十条第一款第一项法定期限届满后不予解除的审诉权不同，此申请权的请求基础包含调查内容本身，与羁押必要性审查、取保候审申请、不予批捕申请等类似，可请求监察机关对调查展开实质性审查，从而决定是否继续适用当前措施。
但局限性也十分明显，申请人基于信息的不对称，其申请理由很可能无法明确具体；变更措施没有具体依据，审查人员的裁量权较大；且同一机关对此进行审查，其中立性如何把握，如何具体落实或将是之后实务中所面临的重要问题。
二、明确依法保护企业产权和自主经营权
职务类型犯罪中，官商不当交往，权钱交易属于“重灾区”。在展开调查时，对企业正规经营或多或少都会造成一定的影响，实践中问题较为突出。草案将此内容进行明确，是比例原则的具体体现，在惩治违法的同时也注重合法权益的保障，避免“办理一个案件拖垮一个企业”。
但该条仅为原则性条款，并未明确否定性后果，或需要在之后《实施条例》的修改中对此问题进行补充说明，其可操作性还有待验证。
第四十三条……
监察机关应当依法保护企业产权和自主经营权,严禁利用职权非法干扰企业生产经营。需要企业经营者协助调查的,应当保障其合法的人身、财产等权益。
写在最后：此次修改是对新时期反腐工作的积极回应，是我党监督体制和监督机制更加制度化、规范化的阶段性总结。所修改的内容必定会对监察工作带来不小的改变，也为律师在此类案件中如何依法履职尽责提出新的要求与挑战。由于时间仓促以及笔者观点所限，若有不当之处，欢迎指正。
郭宏伟：
8秒前：第一部分 关于监察措施一、现有“监察措施”的类别与定位我国监察措施自1990年《行政监察条例》颁布实施以来，在表述与权限上历经几次修正并最终形成现在的“12+3”模式。
詹妮佛·芬尼甘：
6秒前：3个月可能判处十年有期徒刑以上，经国家监察委员会批准。
托瑞·贝莱西：
8秒前：（见“图三”）新增监察措施条件期限《监察法》（草案）强制到案一般情况12小时第46条特殊情况，不得超过24小时（12+12）责令候查最长期限12个月管护一般情况7日特殊情况可延长1-3日留置一般情况，不得超过3个月第48条特殊情况，省级以下监察机关延长需报上一级批准可延长。
朱莉·德帕迪约：
1秒前：一是违法手段的多样化导致证据体量不断增大，现行时限下，往往无法将案情查清，导致移送司法机关后证据质量得不到保证；二是对于复杂类型案件，在时限内调查人员面临查证压力较大，为顺利查实相关线索，变相增加了调查人员使用诱供、威胁、欺骗等违法讯问手段的可能性；三是会给被调查人带来更重的心理压力，面对时限的延长与重新计算的现实问题，可能会选择配合从而尽快结束调查，节约办案资源。